Förord

En organisations digitalisering är summan av de initiativ den väljer att genomföra. Portföljstyrning är det som gör den summan synlig och styrbar. Utan den väljs initiativ var för sig, utan samordning, och riktningen blir en oavsiktlig konsekvens av enskilda beslut.

Forskningskonsortiet Digital Förvaltning har följt portföljstyrning i offentlig sektor sedan 2020. Tidigare studier har visat på en genomgående slagsida mot inre effektivitet1, på portföljstyrning som blir ceremoniell snarare än styrande414 och på brister i effektmål och nyttorealisering.8 Denna rapport är den första som bygger på data från flera organisationer samtidigt.

Bakgrunden är våra mätningar av digital mognad. Genom DiMiOS identifierade vi avsaknaden av portföljstyrning som en av de tydligaste bristerna i offentlig digitalisering.1218 Som svar på detta lanserades PIOS, och sedan 2023 har både intresset för och användningen av portföljstyrning ökat stadigt bland svenska offentliga organisationer.

Det innebär också att den praktik vi studerar är ung. De portföljer som analyseras här är under uppbyggnad, och att få en portföljstyrning att fungera är ett arbete som tar år snarare än månader. Rapporten ska därför läsas som en lägesbild tidigt i en pågående förflyttning, inte som ett slutbetyg.

Underlaget är PIOS, den lösning för portföljstyrning av digitala utvecklingsinitiativ som vuxit fram ur konsortiets forskning. Rapporten bygger på exporter från fyra kommuner med sammanlagt 281 projekt. Organisationerna redovisas anonymiserat.

Syftet är tvådelat. Vi vill ge en bild av vart de digitala utvecklingsmedlen faktiskt riktas, och vi vill visa hur väl portföljerna är beskrivna. Det andra visar sig vara minst lika viktigt som det första. En portfölj som inte är beskriven går inte att styra, oavsett vilket verktyg som används.

Vi riktar ett tack till de kommuner som gjort sina portföljer tillgängliga för analys. Att låta forskare granska den egna utvecklingsportföljen kräver både öppenhet och mod.

Materialet

Rapporten bygger på PIOS-exporter från fyra slumpmässigt utvalda kommuner bland de organisationer som använder verktyget. Kommunerna har mellan 15 000 och 148 000 invånare. Tillsammans omfattar deras portföljer 281 projekt i 47 portföljer till ett sammanlagt värde av 180,6 miljoner kronor.

Samtliga fyra har infört portföljstyrning under de senaste åren. De befinner sig på olika platser i den förflyttningen, vilket syns tydligt i hur fullständigt portföljerna är beskrivna.

Portföljvärdena ska jämföras med försiktighet. De följer i huvudsak två saker: hur stor andel av portföljen som överhuvudtaget är prissätt, och om ett enskilt stort införande råkar ligga i portföljen just nu. Kommun D:s portföljvärde sjunker från 68,0 till 6,4 miljoner kronor om det största projektet räknas bort. Antalet projekt säger därför ofta mer om portföljens omfattning än kronorna gör.

En PIOS-portfölj beskriver varje projekt med budget per år, start- och slutdatum, fas och status, en positionering på två dimensioner, effektmål samt nyttor fördelade på fem typer. Det är denna struktur som gör portföljen analyserbar, och som gör det möjligt att se inte bara vad som görs utan också vad som är beslutat men inte beskrivet.

Av de 281 projekten är 199 pågående, 45 beslutade men inte påbörjade, 24 pausade och 13 utan angiven fas.

Riktning

Tre av fyra kronor i de positionerade portföljerna ligger i rutan intern effektivitet. Till innovation med externt direktvärde går 6 procent, och till innovation med internt direktvärde ingenting alls.

PIOS positionerar varje projekt på två dimensioner. Den ena beskriver om initiativet främst handlar om att effektivisera det organisationen redan gör eller om att utforska nya möjligheter. Den andra beskriver om det direkta värdet uppstår internt i den egna verksamheten eller externt hos invånare och företag. Varje dimension har tre lägen, där mittläget ”lika delar” är ett eget svar och inte en avsaknad av svar. Tillsammans bildar de en matris med nio positioner.

145 av 281 projekt är positionerade på båda dimensionerna. De bär 156 av de 181 miljonerna, alltså 86 procent av portföljvärdet.

Mittlägena används olika mycket. En kommun placerar 44 procent av sitt kapital i någon position med ”lika delar”, medan en annan i praktiken inte använder mittläget alls. Det är i sig en indikation på hur inarbetad positioneringen är, eftersom mittläget både kan uttrycka en medveten balans och en tvekan inför att ta ställning.

Andelen kapital i rutan intern effektivitet varierar mellan 31 och 97 procent mellan de fyra kommunerna. Kommunen med lägst andel har också högst andel innovation, till största delen ett enda externfinansierat projekt.

Ett enskilt projekt påverkar helheten. Om det största införandet, ett nytt ekonomisystem på 61,6 MSEK, räknas bort sjunker intern effektivitet från 74 till 58 procent och extern innovation stiger från 6 till 9 procent. Mönstret består alltså, men tyngdpunkten förskjuts märkbart av ett beslut.

Antal projekt visar något annat än kronor

Räknat i antal projekt är bilden mindre extrem. Då utgör rutan intern effektivitet 42 procent, medan 40 procent av projekten ligger i någon position med ”lika delar” och 14 procent i någon av innovationspositionerna. Skillnaden mellan de två måtten visar att de externt riktade och utforskande initiativen finns, men de är små. Utforskandet sker i marginalen av portföljen, inte i dess tyngdpunkt.

Samma mönster som tidigare studier

Resultatet är i linje med tidigare mätningar. I en genomlysning av Intraservice i Göteborgs Stad 2021 var 99 procent av utvecklingsresurserna allokerade till effektivitet och 84 procent internt riktade.13 I genomlysningen av Göteborgs Stads samlade portföljer 2023 låg 52 procent i intern effektivitet.15 Forskningen beskriver detta som en tvåhänthetsslagsida, där exploatering av befintlig verksamhet systematiskt tränger ut utforskande av nya möjligheter.12 Samma ensidighet syns i kommunernas digitaliseringsstrategier, som i hög grad beskriver en fortsättning på rådande ordning snarare än en förflyttning.67

Det nya i årets material är att mönstret uppvisas av fyra av varandra oberoende kommuner, med mellan 15 000 och 148 000 invånare. Slagsidan är inte en egenskap hos en enskild organisation.

Hur väl portföljerna är beskrivna

Hälften av projekten saknar belopp, hälften saknar positionering och hälften saknar effektmål. Tjugosex av 281 projekt är beskrivna i alla dessa avseenden samtidigt.

En portfölj styrs genom de uppgifter som finns om initiativen. Utan belopp går det inte att prioritera mellan dem, utan positionering går det inte att se riktningen, och utan effektmål går det inte att följa upp vad de gav.

Skillnaderna mellan kommunerna är stora och följer inte storlek. Kommun B positionerar 97 procent av sina projekt och anger nytta i kronor för tre av fyra. Kommun C prissätter 91 procent av sina projekt men anger inte nytta i kronor för något enda. Kommun A och D ligger under 40 procent på de flesta mått.

Två saker följer av detta. Det första är att beskrivningsgraden är ett resultat i sig. Den visar vad organisationen faktiskt styr på, och skillnaderna mellan kommunerna visar att nivån är en fråga om praktik och om hur långt arbetet hunnit, inte om verktyget. Det andra är att alla övriga resultat i rapporten gäller den beskrivna delen av portföljen. Riktningsanalysen omfattar 86 procent av kapitalet och 52 procent av projekten.

Styrning på en ofullständig bild

Tidigare studier har beskrivit portföljstyrning som kan bli ceremoniell, där modellen ger en känsla av kontroll utan att förändra vad som faktiskt beslutas.4 En genomlysning av portföljstyrningen vid ett svenskt lärosäte 2021 sammanfattade detta som att styrmodellen lämpade sig för datorisering snarare än digitalisering, dolde underliggande problem och gav illusionen av kontroll.14

Årets material visar samma sak från andra hållet. Verktyget är infört och portföljerna finns, men underlaget i dem räcker inte för de beslut de ska stödja. Det är inte ett problem med portföljstyrning som idé, utan med hur mycket arbete som läggs på att fylla den med innehåll. Tidigare forskning på svenska offentliga organisationer beskriver detta som en frikoppling, där organisationen avstår från den kunskap som skulle tvinga fram obekväma prioriteringar.10

Samtidigt ska bilden läsas mot att portföljstyrningen är ny i samtliga fyra kommuner. En portfölj byggs upp initiativ för initiativ, och de första åren ägnas åt att få in det som pågår. Att belopp och nytta ofta saknas i befintliga projekt är därför delvis en fråga om tid. Det avgörande är vilka krav som ställs på de initiativ som tas in från och med nu.

Effektmålen

Var fjärde effektmål innehåller en siffra. Vart åttonde anger när effekten ska vara uppnådd. Utan mätbarhet och tidpunkt går målet inte att följa upp, och därmed inte heller att prioritera efter.

142 av 281 projekt har minst ett effektmål, tillsammans 321 stycken. Hälften av projekten med effektmål har mer än ett, vilket är ett gott tecken: ett enda mål för ett helt projekt tvingar fram vaga formuleringar.

Genomläsningen är automatiserad och säger inget om innehållets relevans. Den mäter bara om målet överhuvudtaget är formulerat så att det går att följa upp. Den etablerade SMART-metodiken kräver att ett effektmål är specifikt, mätbart, uppnåbart, relevant och tidsbundet.

Spridningen är extrem

Kommun B:s effektmål innehåller en siffra i 78 procent av fallen och en tidpunkt i 39 procent. Motsvarande siffror för Kommun A och C är 1 respektive 2 procent. Medianlängden på ett effektmål är 141 tecken i Kommun B och 45 till 62 tecken i de övriga.

Så stora skillnader beror rimligen på utbildning och på vilka krav som ställs när ett projekt startas, snarare än på skillnader i ambition. Det är också det mest hoppfulla resultatet i rapporten, eftersom det visar att hög kvalitet är fullt möjlig inom samma verktyg och samma förutsättningar. Att bygga sådan förmåga tillsammans över kommungränser är ett etablerat sätt att höja nivån, särskilt när kommunerna har olika förutsättningar.11

Tre nivåer ur materialet

De låga exemplen är riktningsangivelser snarare än mål. De går inte att avfärda som fel, men de kan inte användas för att avgöra om projektet ska genomföras före något annat, och inte heller för att sedan visa om effekten uppstod.

Nyttan

41 av 281 projekt anger förväntad nytta i kronor. Tillsammans beskriver de 55 miljoner kronor i årlig nytta. Inget projekt redovisar utfall.

PIOS delar nyttan i fem typer. Två av dem är finansiella i sträng mening: finansiell nytta, som sänker en kostnad, och omfördelning, som frigör tid som kan användas till annat. Övriga tre fångar kvalitet, miljö och annat värde.

De beskrivna nyttorna domineras av finansiell nytta och omfördelning, tillsammans 86 procent. Kvalitetsnyttan, som oftast motiverar satsningar riktade mot invånare, utgör 14 procent av den kvantifierade nyttan. Miljönyttan är nästan obefintlig, trots att flera projekt handlar om att minska resor och pappershantering.

Nyttan beskrivs där den är lättast att räkna

Kommun B står för 26 av de 41 projekten och för 44 av de 55 miljonerna. Kommun C anger inte nytta i kronor för något projekt alls, trots att den prissätter 91 procent av sina projekt. Kostnadssidan är med andra ord betydligt bättre beskriven än nyttosidan, vilket är precis den obalans som gör kostnad till det avgörande kriteriet vid prioritering.

För de 23 projekt som har både kostnad och nytta angiven är medianförhållandet 1,0. Den siffran ska inte läsas som en avkastning, eftersom underlaget är självvalt och nyttan är förväntad snarare än uppmätt.

Hemtagningen saknar ägare

60 av 281 projekt har en utpekad ansvarig för effekthemtagning. Hemtagningsperiod anges för 41 projekt, oftast ett år. Ingen har fyllt i utfall.

Forskning om nyttorealisering i offentlig sektor visar att det som värderas när ett initiativ startar skiljer sig från det som sedan utvärderas8, och att skillnader i praktik främst uppstår genom frikoppling mellan policy och praktik samt mellan mål och medel.9 Mönstret i årets material är förenligt med detta. Nyttan formuleras för att motivera beslutet, och därefter lämnas den.

Kostnaden för att inte göra

82 projekt, nästan var tredje, är pausade, ej påbörjade eller saknar fas. De håller 10,5 miljoner kronor i bundet kapital och beskriver 16,9 miljoner kronor i årlig nytta som inte realiseras.

Alternativkostnad är värdet av de möjligheter organisationen valt att inte realisera. Den är inte ett underlag för beslut i sig, men den gör kostnaden av att avvakta synlig. I en tidigare studie av en kommunkoncern beräknades alternativkostnaden för fem icke-realiserade initiativ till 26 miljoner kronor per år, (tillsammans med selektiv automatisering av vissa yrkesgruppers arbete) motsvarande 5,4 procent av kommunens omsättning.16

Tre projekt som står stilla

Tre pausade projekt i materialet har en beskriven årlig nytta som överstiger deras egen budget. Det tydligaste exemplet kostar 100 000 kronor och beskrivs ge 150 000 kronor per år i frigjord tid. Det står pausat.

Sådana projekt är det enklaste en ledningsgrupp kan agera på. De kräver inget nytt beslut om inriktning, bara ett beslut om att återuppta något som redan är berett och räknat på.

Siffran är ett golv, inte en uppskattning

Alternativkostnaden kan bara beräknas där nyttan är beskriven i kronor, vilket gäller 15 procent av projekten. För de övriga vilande projekten är värdet okänt, inte noll. De 16,9 miljonerna ska därför läsas som ett minimum för fyra kommuner, och nästan hela beloppet kommer från den enda kommun som konsekvent kvantifierar nytta.

En rimlig fördjupning är att göra som i den tidigare studien: välja ut ett tiotal vilande initiativ med tydliga nyttobeskrivningar och räkna på dem tillsammans med verksamheten.

Var kapitalet ligger

Tretton av 281 projekt bär 80 procent av portföljvärdet. Det enskilt största projektet utgör 34 procent.

Koncentrationen är hög i samtliga kommuner. De tre största projekten står för mellan 51 och 96 procent av respektive portföljvärde, medan medianprojektet ligger mellan 100 000 och 620 000 kronor. Portföljen består alltså av ett fåtal tunga införanden och ett stort antal små initiativ.

Det är i sig varken bra eller dåligt. Ett verksamhetssystem kostar det det kostar. Men det påverkar vad portföljstyrningen faktiskt kan åstadkomma. När ett beslut bestämmer en tredjedel av kapitalet blir övriga prioriteringar marginella i kronor, hur väl de än genomförs.

Vem äger utvecklingen

Portföljer som tillhör central förvaltning och IT bär tillsammans 80 procent av kapitalet men bara hälften av projekten. Kärnverksamheterna, alltså skola, vård och omsorg, samhällsbyggnad och kultur, har 134 av 281 projekt men 20 procent av pengarna.

Detta är samma mönster som iakttagits tidigare, där utvecklingsportföljen ägs av IT-organisationen och prioriteringen därmed sker på kostnadsgrunder snarare än på verksamhetsnytta.17 Klassningen här bygger på portföljernas namn och bör verifieras med kommunerna innan den används i en publicerad version.

Prioritering som uteblir

Forskningen beskriver ett prioriteringsdilemma där organisationer som saknar grund för att välja mellan likvärdiga alternativ i praktiken skjuter valet framför sig.3 Mönstret i materialet stödjer den beskrivningen. En portfölj där hälften av projekten saknar belopp och 85 procent saknar kvantifierad nytta ger inget underlag för att rangordna. Då avgörs riktningen av vilka stora införanden som råkar ligga i tiden.

Analys och rekommendationer

Portföljstyrningen har fått fäste. Fyra kommuner har sina utvecklingsinitiativ samlade, positionerade och i varierande grad prissatta. Riktningen har samtidigt inte förändrats sedan de första mätningarna 2021. Verktyget finns på plats, styrningen ännu inte.

Tre sammanhängande slutsatser

Först, riktningen är ensidig. Tre av fyra kronor ligger i rutan intern effektivitet, och 86 procent av kapitalet är effektivitetsinriktat. Digitalisering används för att göra samma sak billigare, inte för att göra något annat. På kort sikt är det rationellt för varje enskilt beslut. På lång sikt innebär det att organisationen förbättrar sitt nuvarande uppdrag i stället för att utveckla sin framtida relevans.

För det andra, underlaget räcker inte för att prioritera. Hälften av projekten saknar belopp, 85 procent saknar kvantifierad nytta och var fjärde effektmål innehåller en siffra. Utan nytta i underlaget blir kostnad det enda jämförbara måttet, och då väljs det billiga före det värdefulla.

För det tredje, skillnaderna mellan kommunerna är större än skillnaderna mellan åren. En av de fyra kommunerna positionerar nästan alla sina projekt, kvantifierar nytta för tre av fyra och formulerar mätbara effektmål. Det visar att nivån är en fråga om arbetssätt och utbildning, inte om verktyg eller kommunstorlek.

Rekommendationer

• Kräv belopp, positionering och minst ett mätbart effektmål innan ett initiativ tas in i portföljen.

• Sätt ett mål för portföljens balans, och följ upp det. Utan ett uttalat mål blir 90 procent intern effektivitet ingen avvikelse.

• Utbilda i effektmålsformulering enligt SMART, och använd den kommun som redan gör det som förebild.

• Utse en ansvarig för effekthemtagning i varje projekt, och följ upp utfallet efter hemtagningsperiodens slut.

• Gå igenom de pausade projekten en gång per år och återuppta dem vars beskrivna nytta överstiger kostnaden.

• Separera stora införanden från den övriga portföljen i uppföljningen, så att ett enskilt system inte döljer riktningen i allt annat.

• Flytta ägarskapet för utvecklingsportföljen närmare kärnverksamheten, där nyttan uppstår.

Avslutande kommentarer

Det som mäts i PIOS är inte i första hand kommunernas digitalisering. Det är deras förmåga att beskriva den. En portfölj där hälften av innehållet saknar belopp och nytta ger ledningen en känsla av överblick utan att ge underlag för något beslut.

En tidigare studie av en kommun som medvetet balanserade om sin portfölj visar att förändring är möjlig.2 En senare uppföljning av samma kommun visar också att förändringen inte höll när styrningen återigen formaliserades.5 Balans i portföljen är ingen milstolpe som passeras en gång, utan något som måste upprätthållas.

Metod

Rapporten bygger på exporter ur PIOS från fyra slumpmässigt utvalda kommuner bland verktygets användare, uttagna under 2026. Varje export innehåller kommunens samtliga portföljer med projekt, budget per år, positionering, effektmål, nyttor och planeringspunkter. Materialet är sekundärdata och har inte kompletterats med intervjuer. Eftersom portföljstyrningen i kommunerna byggts upp först under de senaste åren beskriver exporterna en praktik under uppbyggnad, där hur fullständigt fälten är ifyllda i sig säger något om hur långt arbetet hunnit.

Bearbetning

• Exporterna har lästs in med samma skript, som hanterar att kolumnuppsättningen skiljer sig mellan filerna. Projektrader och underliggande rader för nyttor och planeringspunkter har separerats.

• Portföljvärde är summan av årsbudget, bemanningsbudget och övriga kostnader för samtliga år i exporten.

• Belopp under 1 000 kronor har tolkats som att fältet inte används för kronor och räknas som saknat värde. Detta berör 13 projekt i en kommun där värden mellan 1 och 10 förekommer.

• Positionering anges i tre lägen per dimension: internt direktvärde, lika delar eller externt direktvärde, respektive effektivitet, lika delar eller innovation. Mittläget är ett eget svar och redovisas som en egen position, inte som ett bortfall. Av 281 projekt är 145 positionerade i båda dimensionerna, och de bär 86 procent av kapitalet.

• Effektmålen har lästs av maskinellt med avseende på förekomst av siffra, andel, tidsangivelse och baslinje. Ingen bedömning av innehållets relevans har gjorts.

• Nytta är förväntad årlig nytta i kronor, summerad över de fem nyttotyperna.

• Kommunerna redovisas anonymiserat som Kommun A till D.

Begränsningar

Urvalet består av fyra slumpmässigt utvalda kommuner bland dem som tidigt infört PIOS, och det är inte representativt för svenska kommuner. Materialet beskriver de initiativ som lagts in i verktyget, inte kommunens samlade digitalisering. Skillnader i belopp mellan kommunerna speglar i hög grad skillnader i beskrivningsgrad och hur långt kommunen hunnit i uppbyggnaden av sin portföljstyrning. Jämförelser mellan kommunerna bör därför läsas som indikationer.

Positioneringen är portföljledarnas egen bedömning. I en tidigare studie gjordes en stickprovskontroll av klassificeringens kvalitet, vilket inte har varit möjligt här. Enstaka stora projekt påverkar helheten betydligt, varför centrala värden redovisas både med och utan det största projektet.

Jämförelser med tidigare mätningar försvåras av att avgränsningarna skiljer sig åt. Tidigare studier har definierat fälten i matrisen som över 50 procent i respektive dimension, medan denna rapport redovisar mittenlägena som egna positioner. Jämförelser bakåt avser därför riktning snarare än exakta nivåer.